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Personnes sans abri en Europe : aider ou punir ?

Personnes sans abri en Europe : aider ou punir ?

Les politiques et dispositifs d'assistance engagés en Europe varient fortement d'un pays à l'autre. Quels sont les grands paradigmes ? Et comment, parallèlement aux grands principes nationaux, des approches punitives réapparaissent dans de nombreux pays au niveau local ?

Paradigmes de prise en charge

Pour faire face à une situation de plus en plus alarmante, l’Europe a pour la première fois fixé un objectif de réduction de la pauvreté, demandant aux États membres des plans d’action intégrés qui couvrent à la fois l’urgence, la prévention et l’intégration.

 

Approches européennes

L’enjeu est assez contradictoire avec la nouvelle surveillance macroéconomique, directement responsable de la réduction des budgets dans de nombreux États membres, mais dans le cadre de la stratégie 2020, l’Union Européenne a pour objectif de réduire d’au moins 20 millions le nombre de personnes touchées par la pauvreté et l’exclusion. La situation est en effet alarmante : ces 20 dernières années, les différents pays de l’U.E voient apparaître une population sans-abri de plus en plus diversifiée. Aux hommes seuls de plus de 40 ans s’ajoutent désormais davantage de femmes, de jeunes, de migrants et de familles auxquels les dispositifs doivent s’adapter. Lorsqu’on se situe à ce niveau de généralité pour parler du sans-abrisme, il est important d’avoir à l’esprit qu’il ne s’agit pas toujours du même phénomène d’un pays à l’autre. Le problème auquel font face les politiques sociales ne se pose pas de la même manière : approches, contextes et définitions des sans-domiciles connaissent des variations sensibles.

 

Des dispositifs plus ou moins accessibles

Il serait bien évidemment trop ambitieux de détailler de manière exhaustive les dispositifs et données pays par pays, la complexité des situations est trop foisonnante pour permettre de survoler une telle diversité. Nous nous contenterons ici de quelques exemples d’approches, des études de cas paradigmatiques dans la prise en charge des personnes sans-abri, isolées et en famille, migrants ou non. Notre ambition est d’offrir quelques points d’ancrage pour faire un pas de côté par rapport à notre quotidien trop familier, penser d’autres manières de poser les problèmes, d’autres manières d’y répondre également.
Se contenter de décrire en surplomb ces dispositifs d’aide serait toutefois trop partiel et partial : pour mieux apprécier l’accessibilité de l’assistance proposée, nous avons par ailleurs entrepris de recueillir quelques témoignages de personnes qui ont été sans-abri dans d’autres pays d’Europe. Les différentes personnes rencontrées sont aujourd’hui accueillies par le Samusocial de Paris. Il semblait important de s’enquérir de leur expérience telle qu’elles l’ont perçue et peuvent la raconter, de leur point de vue, avec toute la relativité que ce point de vue peut avoir. Chacune de ces voix fait entendre une histoire singulière qu’il faut replacer dans un contexte toujours relatif, mais ces représentations permettent de comprendre comment des personnes sans-abri peuvent identifier les services mis à leur disposition, débroussailler des chemins souvent bien mal indiqués pour tenter de frapper aux bonnes portes. L’accessibilité des dispositifs tient aussi pour bonne part à leur lisibilité ou leur opacité, et nous avons tenu à rendre compte du vécu des personnes pour aller au-delà de la présentation toujours trop formelle des dispositifs.

 

Réémergences de la criminalisation

En contrepoint des grandes orientations sociales, nous avons également voulu faire émerger un autre aspect essentiel des politiques à l’égard des sans-abri. Depuis les années 90, on observe dans de nombreux pays une réémergence de la criminalisation et des approches punitives, le plus souvent à l’échelle des municipalités. De plus en plus de pays sanctionnent des comportements liés à la grande exclusion (dormir, être assis, boire dans les lieux publics). Les villes se hérissent d’installations et de mobiliers hostiles pour empêcher les gens de se poser dans ses interstices déjà très inconfortables. Nous avons donc souhaité donner quelques éclairages sur cette tendance à aider d’une main et punir de l’autre, en prenant notamment l’exemple de quelques villes belges et suisses où se déploie une politique sécuritaire pénalisante pour les personnes sans-abri.

Lutter contre la pénalisation de la mendicité

Entretien avec Jacques Fierens, avocat et professeur de droit à l’Université de Namur, revient sur le double mouvement de dépénalisation des délits de mendicité et vagabondage dans les années 90, et le retour à peu près concomitant des phénomènes de criminalisation à d’autres échelles.

 

« Dès qu’on dépénalise le vagabondage et la mendicité, on observe des phénomènes de repénalisation systématiques. Depuis la naissance du capitalisme et des grandes villes c’est un phénomène cyclique. La répression de la mendicité n’a cessé de se développer au cours des XVIème, XVIIème et XVIIIème siècles : les mendiants étaient emprisonnés pour des motifs pénaux et sanitaires. Jusqu’au XXème siècle, la politique sociale relève de la surveillance judiciaire et de la coercition, et il faut attendre la fin du XXème siècle pour qu’on en vienne à penser que l’aide sociale devait avoir le pas, mais dès que la pauvreté augmente on retrouve cette tendance à pénaliser davantage les comportements qui lui sont liés.

 

De récentes évolutions législatives

Depuis la fin des années 80, on a tenté en Belgique de diverses manières au niveau politique et juridique de décriminaliser le vagabondage et la mendicité. À l’époque, on a tenté de convaincre les tribunaux qu’il était contradictoire de sanctionner le vagabond, car sa situation de précarité lui donne le droit à une aide sociale, définie légalement comme ce qui est nécessaire à une vie conforme à la dignité humaine. La Cour de Cassation nous avait alors répondu que ce qui comptait était de recevoir effectivement une aide et non simplement d’y avoir droit. Il a fallu attendre 1993 pour que les lois répressives soient abrogées. Le législateur décidera d’ailleurs cette abrogation sur la base de cette contradiction : le droit à l’aide sociale est un droit fondamental, inscrit dans la Constitution belge, et entre autres, dans la charte sociale révisée du Conseil de l’Europe de 1994, qui prévoit en outre à l’article 30 que les États s’engagent à lutter contre la pauvreté et l’exclusion sociale. Cette charte est le pendant social de la Convention Européenne des Droits de l’Homme. Il y a donc deux arguments pour ne plus criminaliser la pauvreté : une contradiction interne au droit belge, et une contradiction avec les Droits de l’Homme.
Cinq siècles après les premières lois de répression, le législateur a donc enfin estimé que les mendiants devaient être aidés par des mesures sociales et non réprimés par des mesures pénales. Tel était l’objet de la loi du 12 janvier 1993, «contenant un programme d’urgence pour une société plus solidaire».

 

Des arrêtés communaux en contradiction avec les avancées législatives

Juste après cette victoire politique à l’échelle de la Belgique, les communes ont très rapidement tenté d’interdire la mendicité et de chasser les plus pauvres, sous la pression des habitants et des commerçants. A peine un an après la modification du Code pénal, la Ville de Bruxelles a promulgué un arrêté interdisant la mendicité sur tout le territoire de la ville. L’arrêté a été attaqué par la Ligue des Droits de l’Homme, et le Conseil d’État l’a annulé en 1997 au motif qu’il y avait erreur manifeste d’appréciation. Interdire la mendicité sur toute la ville en tout temps était disproportionné, c’était comme tirer au bazooka sur une mouche.
Les communes ne peuvent plus interdire la mendicité, mais l’avis rendu par le Conseil d’État ouvre néanmoins une brèche : la réglementation est permise à partir du moment où elle est « proportionnée », c’est-à-dire limitée dans le temps et dans l’espace.

Mise à part la Ville d’Anvers, qui a ignoré la jurisprudence du Conseil d’État et promulgué un arrêté interdisant la mendicité sur toute la ville, les communes ont dans l’ensemble tenu compte de la décision du Conseil d’État. Même s’ils n’ont pas toujours l’effet escompté, de nombreux arrêtés communaux ont toutefois pour objectif de rendre la mendicité très difficile ou impossible, au nom de la sécurité et de la tranquillité publiques.
La Ligue des Droits de l’Homme n’a pas pu attaquer tous les arrêtés qui ont été promulgués, cela aurait été trop long et trop coûteux. Pour attaquer un arrêté il faut agir dans les 60 jours qui suivent sa promulgation. Toutefois, une procédure est actuellement en cours à Namur pour faire annuler l’arrêté interdisant tout le centre-ville et tous les quartiers commerçants aux mendiants.

 

Régressions générales

Ces règlements ne font que chasser les mendiants des villes sous peine de sanctions, c’est un retour aux méthodes répressives du XVIe siècle qui préfèrent cacher la misère plutôt que d’améliorer la situation des personnes en difficulté.
A Genève la situation est encore plus alarmante semble-t-il. Dans une décision du 9 mai 2008, puis dans une autre du 17 août 2012, le Tribunal fédéral a refusé de faire droit à un recours constitutionnel dirigé contre une loi genevoise interdisant la mendicité. Le tribunal fédéral a justifié la décision de la Ville au motif que les habitants étaient importunés par les mendiants. Le tribunal fédéral s’est appuyé sur la perception que les gens ont des mendiants pour justifier cet arrêté, c’est un peu comme si on promulguait des arrêtés raciaux en les justifiant sur le sentiment de racisme des gens. »

En Suisse, double peine pour les étrangers sans abri

Interview de Jean-Pierre Tabin, Professeur à la Haute école de travail social et de la santé de Lausanne (HES-SO).

 

Quel sort les villes suisses réservent-elles aux vagabonds et aux mendiants ?

Au niveau communal, la Suisse déploie diverses politiques de répression du vagabondage et de la mendicité, à peu près toutes caractérisées par l’interdiction ou la limitation de la mendicité de manière systématique dans les grandes villes. A Genève, Berne et Zürich la mendicité est interdite, à Lausanne elle est limitée (il est interdit de mendier de manière active, près des distributeurs d’argent ou vers l’entrée des magasins ou des Eglises, les jours de marché, etc.). Dans la plupart des cantons, il y a des dispositions pour réprimer la mendicité avec mineurs. Le fait de dormir dehors, ou dans une voiture, est également condamné.
Partout où la mendicité est interdite ou réglementée, les pauvres reçoivent des amendes. En général la police prend l’argent de la manche, et comme cela ne suffit pas à payer les amendes, les mendiants sont poursuivis, les amendes sont converties par les tribunaux cantonaux en jours de prison, et pour ce qui est des étrangers emprisonnés pour ces raisons ils sont alors considérés criminels, à ce titre expulsables, de fait expulsés et interdits de retour sur le territoire suisse. La criminalisation de la mendicité et du sans-abrisme en Suisse est une prophétie autoréalisatrice : on dit que la mendicité est criminelle, et on crée tout une série de dispositifs pour la rendre criminelle, c’est-à-dire contraire au droit en vigueur.

 

Qui sont les mendiants visés par ces mesures ?

Il faut avoir conscience que les mendiants en Suisse sont essentiellement roumains, qu’on décrit sous la catégorie de « Roms », même si eux ne se considèrent pas toujours comme tels. Pour le langage sociologique, il s’agit là d’une catégorie de racialisation : elle permet de désigner certaines personnes comme n’étant pas des nôtres. L’histoire de leur prétendue origine indienne est très floue et sert d’abord à les décrire comme non-européens. Ce processus de racialisation permet de justifier qu’ils ne seraient pas intégrables par essence.
La Suisse a signé avec l’Union Européenne des accords de libre circulation, mais qui ne s’appliquent pas jusqu’en 2016 aux ressortissants des derniers pays entrés dans l’UE en 2007, et donc ni aux Roumains, ni aux Bulgares. Pour que les Roumains ou les Bulgares puissent trouver du travail en Suisse, leur employeur doit prouver qu’il ne peut pas trouver ces compétences sur le marché du travail local. De fait, le travail est donc impossible. Roumains et Bulgares ont le droit de venir et de chercher du travail, mais ils doivent pouvoir subvenir à leurs besoins, et ne sont pas censés rester plus de trois mois sur le territoire. En Roumanie il faut savoir qu’il y a de grandes zones désindustrialisées, quasiment pas d’emploi, encore moins pour les personnes catégorisées comme Roms. Lorsque la police de Genève met des amendes aux Roumains, la ville envoie les rappels pour les poursuites dans leur pays. Ces procédures, sans aucune efficacité, coûtent très cher.

Avez-vous une visibilité sur ces politiques répressives dans l’ensemble des pays d’Europe ?

Non, c’est très difficile à suivre, il serait nécessaire de créer un observatoire des politiques répressives basé sur des antennes dans les différents pays. Tout est très local et difficile à recenser.
En Autriche, plusieurs villes ont interdit la mendicité, il y a eu des manifestations d’ailleurs – par exemple à Salzburg – pour réclamer le droit de mendier. En Norvège, le gouvernement a interdit en 2014 la mendicité dans les lieux publics, la Suède l’envisage également. En Hongrie la répression est impressionnante. La Hongrie a modifié sa constitution en 2013 : non seulement le pays considère comme illégal de dormir dans un lieu public, mais il est désormais possible d’emprisonner ceux qui ne parviennent pas à payer les amendes que leur valent ces infractions. Ceux qui fouillent les poubelles sont amendés dans les villes comme Budapest, et peuvent encourir 60 jours de prison en cas de récidive. Les Roms sont particulièrement stigmatisés. Récemment, une soixantaine de Roms de Hongrie sont arrivés en Suisse pour demander l’asile : ils ont été dissuadés de rester, la Suisse n’accordant par principe pas l’asile aux ressortissants de l’UE.

Y a-t-il une politique d’assistance aux personnes sans-abri en Suisse ?

Une politique s’est développée dans les années 1990-2000, destinée spécifiquement aux personnes toxicomanes. C’était une politique de « seuil bas » qui faisait partie d’un projet plus large de santé publique : on aidait les gens sans rien leur demander, ni de décliner leur identité, ni de s’engager dans un projet de soin. On a ouvert dans certaines villes des locaux d’injection où on doit juste prouver qu’on est majeur. A Lausanne, on a ouvert des dortoirs pour les toxicomanes qui coûtent à Lausanne 3€ la nuit, un salon lavoir où on peut prendre une douche, laver son linge pour 80 cts d’euros, une soupe populaire gratuite. Tout est ouvert à tous. Depuis quelques années, ces lieux très bon marché sont davantage fréquentés par des étrangers sans papier, par des mendiants, des musiciens de rue ou des migrants sans emploi.
L’ensemble des centres d’hébergement sont surchargés par la demande, mais c’est une politique délibérée : on refuse de mettre plus d’argent dans ces services pour éviter d’attirer les pauvres.
Ces différents services et lieux ne sont pas prévus pour accueillir une population mendiante. Ils ont d’abord été conçus pour les populations toxicomanes, et le personnel n’a pas été formé pour faire face à ce nouveau public. Cette absence de politiques de services est très liée au racisme à l’égard des Roms. Le sujet suscite de telles virulences qu’aucun parti politique ne fait quoi que ce soit pour changer la situation.

 

Il n’y a pas de clochards en Suisse ?

Ce phénomène n’existe guère, en tous cas pas dans une ville comme Lausanne, dont la taille reste modeste (350 000 habitants dans l’agglomération).
En Suisse l’immigration a été très contrôlée par le passé. Les flux migratoires étaient régulés par l’emploi : dès qu’il y avait moins d’emplois, on cessait de renouveler les titres de séjour, on exportait systématiquement le chômage. Cela a cessé avec la signature des accords de libre-circulation avec l’UE en 2002, mais ils ont été remis en question par la Suisse en février 2014.

Mais il n’y a pas de loi garantissant assistance à toute personne en situation de détresse sociale ?

L’article 12 de la constitution fédérale stipule que « quiconque est dans une situation de détresse et n’est pas en mesure de subvenir à son entretien a le droit d’être aidé et assisté et de recevoir les moyens indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine. » Mais les étrangers qui ne séjournent pas légalement depuis longtemps en Suisse reçoivent une aide juste pour leur permettre de quitter le plus rapidement possible le pays.

Voir aussi: 

Que désigne réellement la catégorie de « Rom » qui a émergé comme « question » ou « problème » dans l’espace public médiatique et politique depuis le début des années 2000 ?